На теперішньому етапі розвитку України як незалежної, демократичної, європейської держави, актуальним є питання забезпечення дотримання незалежності прокурорів та системи кримінальної юстиції вцілому. Неухильна реалізація зазначених засад є запорукою розбудови демократичної держави та фундаментальною умовою забезпечення європейської інтеграції України.
На законодачому рівні, Указом Президента України від 11 червня 2021 року №231/2021 затверджено «Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки» [1], результатом реалізації якої визначено подальше впровадження принципу верховенства права, забезпечення незалежності інститутів правосуддя від будь-якого політичного впливу та їх підзвітність суспільству, продовження впровадження міжнародних стандартів і кращих практик Ради Європи і Європейського Союзу».
Серед основних проблем, визначених в даній Стратегії розвитку, вказується неналежне законодавче врегулювання механізмів реалізації прокурорами їх конституційних повноважень. В якості механізму розвитку системи органів прокуратури наводиться необхідність забезпечення ряду чинників, серед яких: невідворотність та сталість подальшого реформування органів прокуратури; удосконалення реалізації прокурорами їх конституційних повноважень шляхом запровадження спеціалізації, уніфікації прокурорської і судової практики; розроблення та впровадження комплексної та неупередженої системи оцінювання якості роботи прокурора за встановленими об'єктивними критеріями; удосконалення відповідно до європейських стандартів і кращих міжнародних практик дисциплінарного провадження, забезпечивши прозорість й об’єктивність розгляду дисциплінарної скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку; удосконалення системи органів прокурорського самоврядування та забезпечення інституційної незалежності прокуратури.
Тож, навіть на рівні Глави держави, який і виступає гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, підтверджується ряд правових прогалих в діяльності органів прокуратури, які мають бути усунені для забезпечення незалежності та реалізації принципу верховенства права.
Саме тому, важливим аспектом для виявлення точок дотику в даному питанні є розкриття нормативно-правового забезпечення незалежності прокурорів, а тому слід проаналізувати нормативно-правові акти, що визначають незалежність прокурорів України.
Насамперед, принцип незалежності прокурорів становить першорядну умову, покликану забезпечити верховенство права, здатність захистити права і свободи людини та громадянина, інтереси суспільства та держави.
У той самий час, розуміючи теоретичну та практичну цінність даної правової категорії, серед дослідників немає єдиного погляду стосовно визначення поняття незалежності прокурорів.
Наприклад, І. Шульган переконана, що функціональний аспект незалежності прокурорів проявляється у праві прокурора користуватися незалежністю під час виконання своїх професійних обов’язків [2, с. 156].
Ю. М. Басига усвідомлює незалежність прокурорів як незалежність прокуратури від інших державно-владних органів (інституційна незалежність) та як незалежність кожного окремого прокурора (індивідуальна незалежність) [3, с. 197-198].
Д. М. Добровольський серед критеріїв незалежності прокурорів виділяє: об’єктивний, який передбачає створення в державі таких умов функціонування прокуратури, що мінімізують можливості незаконного втручання, та суб’єктивний, під яким розуміє внутрішнішнє ставлення прокурорів при здійсненні покладених на них завдань та зовнішнє переконання громадян у тому, що органи прокуратури функціонують без незаконного впливу на їх організацію та діяльність [4, с. 15-16].
Т. Є. Колеснік доводить, що саме проблема недостатньої незалежності в діяльності прокуратури України заважає повною мірою чітко реалізовувати покладені на неї функції та завдання, вважає, що в сучасних умовах на передній план висуваються вимоги до підвищення якості кадрового складу органів прокуратури, що дозволить працівникам прокуратури бути більш неупередженими та професійними під час виконання поставлених завдань [5, с. 79-81].
З урахуванням вищенаведених наукових поглядів, можливо зробити висновок, що під незалежністю прокурорів слід розуміти комплекс дієвих засобів, за допомогою яких унеможливлюється незаконний вплив на діяльність прокурора, а у випадку спроби такого впливу має ганатуватися належний спосіб захисту, внаслідок чого формуються необхідні умови для прийняття законних, обгрунтованих, неупереджених рішень, без стороннього впливу, заснованому виключно на нормах права та належній оцінці доказів.
Слід зауважити, що розкриття змісту принципу незалежності прокурорів досягається не лише за рахунок теоретичних наукових досліджень, але має своє відображення в нормах національних нормативно-правових актів.
Зокрема, необхідність реаліазції принципу незалежності прокурорів прямо не передбачено в Овновному законі держави. Конституцією України органи прокуратури віднесено до роздулу «Правосуддя», що дає нам зрозуміти тотожність суддівських та прокурорських гарантій незалежності. Статтею 131-1 Конституції України [6] визначено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Вказана норма відображає загальноєвропейську практику та гарантує прокурорам України відсутність стороннього впливу на їх діяльність, зокрема з боку органів виконавчої влади, шляхом прийняття тих чи інших підзаконних нормативно-правопових актів.
Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України, сформульованою в абзаці 4 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 [7], «незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності)».
Іншим значущим нормативно-правовим актом, який регулює питання назалежності прокурорів слід назвати основний спеціалізований Закон України «Про прокуратуру» [8], яким насамперед і передбачається основний масив положень в частині законодавчого закріплення принципу незалежності прокурорів та гарантій його додержання.
Відповідно до положень ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» серед засад діяльності прокуратури окремо визначено незалежність прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків.
В свою чергу, перелік основних гарантій надається в ст. 16 Закону України «Про прокуратуру», а саме: «здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України». Незалежність прокурора забезпечується: особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності; порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами; забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора; установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури; належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора; функціонуванням органів прокурорського самоврядування; визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки прокурора, членів його сім’ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту.
На нашу думку, додатковими гарантіями незалежності прокурорів, також виступають: особлива процедура конкурсного відбору та призначення прокурорів на посаду; необмежений строк їх повноважень; незмінюваність складу групи прокурорів у кримінальних провадженнях; особливий порядок щодо притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності; можливість звернутися з повідомленням про загрозу його незалежності до Ради прокурорів України, яка зобов’язана невідкладно перевірити і розглянути таке звернення за його участю та вжити в межах своїх повноважень заходів для усунення загрози; негайне повідомлення Генерального прокурора про початом кримінального провадження стосовно прокурора.
З огляду на зазначене вище, незалежність прокурорів проявля через два аспекти: ‒ зовнішній, який характеризується конституційним віднесенням органів прокуратури до системи органів правосуддя (незмінюваність складу групи прокурорів, їх особливий порядок призначення та звільнення, притягнення до дисциплінарної чи ігшої юридичної відповідальності;
‒ внутрішній, який характеризується незалежністю прокурорів під час виконання своїх службових обов’язків, законодавчою вимогою до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших державних органів та їх посадових та службових особів, а також фізичних та юридичних осіб і їх об’єднань утримуватися від здійснення у будь-якій формі впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню службових обов’язків або прийняття ним незаконного рішення (ч. 4 ст. 16 Закону України «Про прокуратуру»).
Окремо, гарантія незалежності прокурора під час здійснення процесуального керівництва в ході досудового розслідування та судового розгляду кримінального провадження закріплюється в ст. 36 Кримінального процесального кодексу України [9], якою перебачено що прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог цього Кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов’язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.
Тож, виходячи з аналізу статтей 3, 16 Закону України «Про прокуратуру» до переліку загальних засад діяльності прокуратури відноситься потреба забезпечення незалежності прокурорів «від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу, тиску та втручання», тоді як, статтею 36 Кримінального процесуального кодексу України межі заборони втручання обмежуються формуванням заборони щодо «осіб, що не мають на те законних повноважень». Натомість, будь-який інших нормативно-правовий акт не визначає перелік осіб, які мають право втручатися в діяльність прокурорів під час здійснення ними своїх повноважень. Вцілому, повноваження керівників органів прокуратури, визначені процесуальним законодавством, не можна віднести до поняття втручання, оскільки за результатами перевірки рішень, дій чи бездіяльності процесуального керівника приймається відповідні письмове рішення у формі постанови чи вказівки, що є за своєю сутністю формою внутрішнього процесального контролю та стадією перегляду рішень прокурора, на зразок апеляційної інстанції в судовій системі. В даному випадку можна зауважити, що подібне обмеження захисту незалежності прокурорів вбачається штучним та нелогічним. Окрім цього, за кримінальним процесуальним законодавством вказані незаконні способи впливу на прокурорів обмежуються виключно сферою здійснення ним своєї процесуальної діяльності. Аргументуємо це тим, що втручання, вплив чи тиск як незаконні фактори, порушують права та обов’язки будь-якої людини, незалежно від того, в якому статусі вона перебуває. З урахуванням сказаного, процесуальний керівник повинен мати гарантії захисту від будь-якого незаконного втручання, впливу чи тиску не лише під час здійснення ним своєї процесуальної діяльності, а й в повсякденному житті. Також, законодавцем має бути чітко окреслено перелік та повноваження осіб, які мають право допуску до процесуальної діяльності прокурора та окреслено процедуру такої перевірки з зазначенням всіх полнивих процесуальних рішень.
Елементами верховенства права є принципи рівності і справедливості, правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005) [10].
Отже, враховуючи принцип правової визначеності, пропонуємо виключити з ч. 1 ст. 36 слово «процесуальній» та «осіб, що не мають на те законних пованодень» та викласти норму закону у такій редакції «1. Прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог цього Кодексу, є самостійним у своїй діяльності, втручання в яку забороняється».
Іншою, не менш значущою, складовою прокурорської незалежності, передбаченою ст. 3 Закону України «Про прокуратуру», є здійснення своєї процесуальної діяльності на засадах верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності; презумпції невинуватості. Прокурор за своїм внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на всебічному, повному й неупередженому дослідженні всіх обставин кримінального провадження, керуючись законом, оцінює кожний доказ з точки зору належності, допустимості, достовірності, а сукупність зібраних доказів – з точки зору достатності та взаємозв’язку для прийняття відповідного процесуального рішення.
Відповідно до ч. 3 ст. 17 Закону України «Про прокуратуру» під час здійснення повноважень, пов’язаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов’язані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані з дотриманням вимог закону.
Прокурор, відповідно до ч. 5 ст. 17 Закону України «Про прокуратуру», не зобов’язаний виконувати накази та вказівки прокурора вищого рівня, що викликають у нього сумнів у законності, якщо він не отримав їх у письмовій формі, а також явно злочинні накази або вказівки. Прокурор має право звернутися до Ради прокурорів України з повідомленням про загрозу його незалежності у зв’язку з наданням (відданням) прокурором вищого рівня наказу або вказівки.
З метою забезпечення належного законодавчого контролю в частні дотримання прицнипу незалежності прокурорів, законодавець в п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру» передбачив обов’язок Генерального прокурора щороку до 01 квітня подавати до Верховної Ради України звіт про діяльністть прокуратури, який повинен містити інйформацію про забезпечення незалежності прокурорів, зокрема кількість повідомлень про загрозу незалежності прокурора, які надійшли до Ради прокурорів України, та інформацію щодо прийнятих за такими повідомленнями рішень.
В свою чергу, Положенням про Раду прокурорів України [11] серед основних завдань визначено сприяння утвердженню верховенства права і законності у діяльності органів прокуратури, зміцненню незалежності прокурорів, захисту від незаконного на них впливу, прозорості їх діяльності та забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури.
Серед повноважень Ради прокурорів України, покликаних на зміцнення прокурорської незалежності, виділяють: організовує впровадження заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності прокуратур; розглядає звернення прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів, за наслідками розгляду вживає відповідних заходів (повідомляє відповідні органи про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; ініціює розгляд питання щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; оприлюднює заяви від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; звертається до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями тощо).
Говорячи про законодавче регулювання забезпечення непорушності прокурорської незалежності, слід відмітити положення п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру», яке передбачає можливість притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у разі вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури. Таким чином, законодавець передбачає не лише суб’єктивні гарантії незалежності прокурорів, але і зобов’язує їх діяти відповідним чином, щоб у оточюючих не залишалось сумнівів у їх незалежності.
Серед основних нормативно-правових документів, що регулюють питання незалежності прокурорів на національному рівні слід пригадати Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів [12], статтею 4 якого визначено, що серед основних принципів професійної етики та поведінки прокурорів виокремлюється принцип незалежності та самостійності, а також утримання від виконання незаконних наказів та вказівок.
Статтею 7 зазначеного вище Кодексу передбачається, що при виконанні службових обов'язків прокурор має бути незалежним від будь-якого впливу, тиску чи втручання в його професійну діяльність, у тому числі органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, зобов'язаний активно, у визначений законодавством спосіб протистояти спробам посягання на його незалежність. У прийнятті конкретних рішень він повинен бути самостійним, керуватися вимогами закону, морально-етичними принципами професії, відмежовуватися від будь-яких корисливих та приватних інтересів, політичного впливу, тиску з боку громадськості та засобів масової інформації.
Здійснивши аналіз вказаних нормативно-правових актів, бачимо, що прокурор, який наділяється можливістю приймати важливі рішення від імені держави, має робити це вільно (на власний розсуд), без будь-якого втручання чи примусу або незаконного впливу. Зазначені рекомендації та висновки в переважній більшості мають ідентичне концептуальне наповнення. Відтак, прокурор наділяється правом здійснювати свої повноваження самостійно, на основі власного переконання, об’єктивної самостійної оцінкою доказів та оперуючи діючими правовими нормами, без будь-якого впливу ззовні, тиску, погроз чи втручання, у тому числі з боку безпосередніх керівників.
Прокурор при здійсненні своїх повноважень має самостійно виявляти та поширювати високі стандарти прокурорської етики з метою покращення рівня довіри суспільства до органів прокуратури як основоположної умови незалежності прокурорів.
Із вищенаведеного зрозуміло, що окреслені національні нормативно-правові документи мають велике значення, щоб унеможливлювати вплив на діяльність прокурорів. Це є особливо актуальним для України, зокрема в умовах європейської інтеграції. Отже, весь перелік засобів та заходів, який направлений на становлення в державі принципу незалежності прокурорів, має на меті досягнення того, щоб у прокурорів була можливість діяти без обмежень, впливу, тиску, погроз, тощо. Прокурори повинні мати свободу та самостійність під час виконання своїх професійних обовʼязків, неупереджено приймати рішення, покладаючись при цьому на власне внутрішнє переконання та об’єктивне оцінювання фактичних даних у порядку, передбаченому чинним законодавством України.
Резюмуючи, слід зазначити, що нормативно-правове забезпечення незалежності прокурорів в Україні представлене основоположними нормативноправовими актами, до яких відноситься Конституція України; спеціалізований Закон України «Про прокуратуру»; внутрішньо-галузевини нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність органів прокурорського самоврядування, а також міжнародними стандартами, які в сукупності розкривають принцип незалежності прокурорів в Україні та виступають гарантом функціонування органів прокуратури загалом, чим створюють належні умови з метою забезпечення обʼєктивності, незалежності, самостійності під час прийняття рішень та проведенні процесуальних дій.
Враховуючи вище зазначене, можно зробити висновок, що під незалежністю прокурорів слід розуміти комплекс функціональних заходів, при реалізації яких унеможливлюється незаконний вплив на процесуальну діяльність прокурорів, а у разі такого впливу забезпечується їх належний захист, внаслідок чого формуються необхідні умови для прийняття самостійного, неупередженого та законного рішення.
З аналізу основних засад та гарантій незалежності прокурорів, визначених ст.ст. 3, 16 Закону України «Про прокуратуру», приходимо до висновку, що вплив, тиск або втручання як незаконні фактори, порушують права кожної людини, незалежно від того, в якому статусі вона перебуває. Саме через це, прокурор має перебувати під захистом від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання не лише при здійсненні ним процесуальної діяльності у кримінальному провадженні, а і в повсякденному житті.
Також виявлено, що основні засади щодо незалежності публічних обвинувачів, які закріплені в національному законодавстві, передбачені на рівні європейських стандартів та мають підтримувати незалежність системи вцілому та забезпечити прокурорам належні умови праці, виключаюси будь-який сторонній вплив. Національне законодавство України грунтується на загальноєвропейських та міжнародних стандартах діяльності прокурорів та вцілому відображає загальносвітові тенденції розвитку інтистуту незалежності органів обвинувачення у кримінальному судочинстві.
Література:
1. Указ Президента України від 11.06.2021 №231/2021 «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/231/2021#Text.
2. Шульган І. Незалежність прокурорів як засада діяльності прокуратури. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». № 4 (32). 2001. С. 153-158. URL: http: //doi.org/10.23939/law2021.32.153.
3. Басига Ю.М. Незалежність як ключовий принцип діяльності прокуратури: загальні засади реалізації. Науковий вісник Ужгородського Національного університету. №74. 2022. С. 196-198. URL: https://doi.org/10.24144/2307-3322.2022.74.67.
4. Добровольський Д.М. Незалежність як засада організації та діяльності органів прокуратури: автореф. дис. канд. юрид. наук. Національний університет «Одеська юридична академія». Одеса, 2017. – 24 с.
5. Колеснік Т.Є. Незалежність як основний принцип діяльності прокуратури в Україні: адміністративно-правовий аспект. Науковий вісник Ужгородського національного університету. №29. 2014. С. 79-81.
6. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 №254к/96-ВР // База даних «Законодавство України» / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/254к/96-вр.
7. Рішення Конституційного суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020. URL: https://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/6_p_2020.pdf.
8. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VIІ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18#Text.
9. Кримінальний процесуальний кодекс України: Закон України від 13.04.2012 №4651-VI / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17#Text.
10. Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 №5-рп/2005. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v005p710-05#Text.
11. Положення про раду прокурорів України, затверджене Всеукраїнською конференцію прокурорів 27.04.2017. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0002900-17#Text.
12. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001900-17#Text.
____________________
Науковий керівник: Куліш Анатолій Миколайович, директор Навчально-наукового інституту права Сумського державного університету, заслужений юрист України, доктор юридичних наук, професор
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
