Місцеве самоврядування як публічна інституція має тривалу й драматичну історію. Лише в другій половині XX ст. місцеве самоврядування було визнане більшістю демократичних країн світу складовою демократичного розвитку, що знайшло відображення в міжнародних документах, зокрема у Європейській хартії про місцеве самоврядування, яку нині ратифікувала й Україна. Історія розвитку місцевого самоврядування підтверджує його демократичність та ефективність, що особливо сильно проявилось у країнах із соціально орієнтованою ринковою економікою. Зниження питомої ваги державних витрат на урядування, створення ефективної моделі державного управління виявилось неможливим без децентралізації державної влади і відповідного розвитку місцевого самоврядування. Сучасна наука трактує поняття “місцеве самоврядування” як політико-правовий інститут, в межах якого здійснюється управління місцевими справами в низових адміністративно-територіальних одиницях (громадах) через самоорганізацію місцевих жителів за згодою і при підтримці держави [1, 235].
Україна не стоїть осторонь процесів реформування структури влади шляхом переведення значної частки державних проблем на місцевий рівень. Однак відповідні конституційні і законодавчі механізми для створення ефективної системи місцевого самоврядування на рівні територіальних громад все ще перебувають на стадії формування. Відбувається повільний і складний процес подальшої децентралізації державної влади шляхом розвитку місцевого самоврядування на районному, обласному, міському і селищному рівнях.
Проблема виділення основних етапів розвитку місцевого самоврядування в Україні піднімалась різними авторами. В цілому, можна погодитись з періодизацією розвитку місцевого самоврядування, що запропонована І. Грицяком: 1) зародження, становлення і розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування – часи утворення держави східнослов’янських племен на українських землях до середини ХІV ст.; 2) європеїзація місцевого самоврядування, що характеризувалась поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації (зокрема, у відповідності з магдебурзьким правом), починаючи з середини ХІVст. і до першої половини ХІХ ст.; 3) русифікація українського місцевого самоврядування, обумовлена входженням більшої частини українських земель до складу Російської імперії; 4) українізація місцевого самоврядування, пов’язана зі спробами українізації в 20-ті pp. XX ст., а також після здобуття Україною незалежності. Доцільно виділити п’ятий період – сучасне реформування місцевого самоврядування, який характеризується суперечливими процесами вибору оптимальної моделі організації місцевого самоврядування, виходячи з основних міжнародних муніципальних стандартів і самобутніх особливостей розвитку української громади [2, 34].
Місцеве самоврядування України в її сучасних територіальних вимірах пройшло складний і суперечливий історичний шлях, зазнаючи протягом століть впливу східної та західної політичних культур. Важливе значення для розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що поширилося на українські міста з середини XIV ст. Роль і значення магдебурзького права, яке упродовж століть визначало статус європейських міст, істориками кожної доби оцінювалось по-різному, виходячи з певних політичних і філософських переконань [3, 68].
Магдебурзьке право (Magdeburger Weichbildrecht) – феодальне міське право, що стало символом феодального міського самоврядування. В ході подальшої розбудови суверенних держав-націй у XVI – XVII ст. відбулося підпорядкування міст та інших менших форм місцевого самоврядування центральній державній владі, після чого місцева влада почала набувати форм адміністративних підрозділів центрального уряду. Цей попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для вирішення прав місцевих громад і розвитку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду окреслив роль самоврядних органів як таких, що надають місцеві послуги та вирішують місцеві проблеми.
Власне термін “самоврядування” виник і набув поширення в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади від держави. У 1808 р. прусський міністр барон фон Штейн використав ідею самоврядування в законі про статус міст, що визначав міську громаду як політичну одиницю [2, 37-39]. Ця модель передбачала крім правової автономії міської громади ще й особливу свободу для міщан, регулювання їх повинностей, а також просторову перебудову міст. Місто з усією територією вилучалось з-під місцевої адміністративної влади і одержувало самоврядування з власними урядами і судами.
Передвісником сучасних форм місцевого самоврядування на території України стали магдебурзькі грамоти – статути міст, запроваджені в багатьох українських містах. У місцевих жителів була власна система юридичних норм, що відповідало ролі міст як центрів виробництва і товарно-грошового обігу. Це було перше в Європі універсальне законодавство, яке можна було застосувати в будь-якому торгово-ремісничому центрі і яке базувалось на принципі самоуправління громади [4, 170]. З початку XIII ст. найважливішими джерелами магдебурзького права були правничі повідомлення й правничі листи лавників (судових засідателів) до міст, які перейняли міське врядування магдебурзького зразка. Вказане право широко використовувалось як джерело кодифікації українського права у XVIII – XIX століттях.
Міста з магдебурзьким правом поділялися на дві групи: міста, де мала чинність магістратська управа; міста з управою ратушною. Ратушними містами і містечками керували війти і два-три бурмістри, які виконували функції королівських чи князівських намісників. Магістрат складався з двох колегій – лави, що відала судовими справами, і ради, яка займалася адміністративно-господарськими справами. Члени магістрату називалися лавниками і радниками. Місця в магістратах посіли найзаможніші. Магістрат дбав про стягнення податків з млинів, броварень, гончарень та ін. Судові функції виконувала лава, яка під головуванням війта становила колегію з одинадцяти лавників. Процес в містах з магдебурзьким правом був усним, гласним і змагальним [5, 108]. Суд за магдебурзьким правом фактично відмінний від адміністрації. Рада зосереджувала в своїх руках суддівські та адміністративні функції. Вищою апеляційною інстанцією для магістратських судів вважався суд міст з магдебурзьким правом. Наприклад, для Галичини і Поділля Львівський магістрат був вищим апеляційним судом [6, 243; 7, 64].
Зі зміцненням Московської держави найбільш ефективною формою створення виконавчого апарату стало обрання на місцях самими підданими чиновників для несення державних функцій. Змінилося і місцеве управління, в основу якого був покладений принцип самоврядування, оскільки створювані губні хати обиралися з певних верств населення. Станово-представницькими органами на місцях стали в середині XVI ст. земські хати, на чолі яких стояли земські старости. Аналіз історичних фактів показує, що держава, встановивши земський устрій, намагалася полегшити тягар управління, але не створити самостійний інститут влади. Небажання до кінця довести реформи земства стало однією з причин формування поліцейської держави, опричнини, а потім і встановлення смутного часу [8, 17].
З посиленням царської влади відбувалося поступове скорочення повноважень місцевого самоврядування. Соборне уложення 1649 р. скасувало участь представників громад в судових справах. Петро I намагався використовувати стару систему місцевого управління, поступово вводячи замість земських виборні елементи управління. У 1708 р. створені губернії, все управління в яких знаходилося в руках коронних чиновників, а місцеві громади до нього не були залучені [5, 154]. Реформа управління Петра щодо міст пов’язана з виданням регламенту Головного магістрату в 1721 р. На чолі кожного міста був поставлений особливий магістрат, що замінив земські хати.
Нова реформа в галузі земського і міського управління відбулася за Катерини II. 7 листопада 1775 р. Катерина II затвердила “Устав для управління губерній Російської імперії” – один з найважливіших актів місцевого управління в Росії. Адміністративними одиницями ставали губернія, повіт і округ. Уряд прагнув створити з усіх станів ряд місцевих організацій – “станові громади”, надавши їм права з внутрішнього управління громадами, а також поклавши на ці організації здійснення більшості завдань місцевого управління. Створивши органи місцевого самоврядування, де поряд з коронними чиновниками засідали і місцеві виборні люди, Катерина намагалася провести принцип децентралізації влади і створити окремі самоврядні одиниці на місцях. У Жалуваній Грамоті містам вперше встановлювалося загальностанова “громада гродська”, яка повинна була включати в себе все населення міста. Громада обирала зі свого складу думу. Однак у більшості повітових міст було введено спрощене самоврядування: безпосередні збори всіх членів міської громади і при ній невелика виборна рада з представників різних груп міського населення для вирішення поточних справ. У невеликих містах колегіальні засади управління були фактично ліквідовані [5, 144-145].
Значення Магдебурзького права для України важко переоцінити. Магдебурзьке право майже за чотириста років існування на українських землях стало невід’ємною частиною української історії, синтезувало вітчизняні традиції і здобутки західноєвропейської культури. Виборність органів влади і посадових осіб, закріплена в магдебурзькому праві створила реальні передумови для розвитку громадянського суспільства. Це стало прогресивним фактором в історії місцевого самоврядування як особливого суспільного явища.
Демократичний розвиток українських міст на більшості територій було перервано, коли українські землі увійшли до складу Російської імперії. Однак досвід широкого міського самоврядування та управління містом, закладений протягом майже чотирьох століть продовжується. Вважаємо, що продовження традиції магдебурзького права в контексті сучасних українських реалій у статутах територіальних громад прискорить процеси впровадження статутів у практичну діяльність місцевого самоврядування, дасть громаді повноцінні механізмами реалізації місцевого самоврядування. За цих умов статут громади буде чітко регламентувати соціальні, політичні, економічні, географічні, екологічні, культурні, історичні та інші особливості життя територіальної громади, стане її своєрідною “конституцією”, реальним та ефективним механізмом системи місцевого права.
Джерела:
1. Сучасний словник із суспільних наук / за ред. О.Г. Данильяна, М.І. Панова. – Х.: Прапор, 2006. – 432 с.
2. Роланд Піч. Магдебурзьке право в Україні / Піч Роланд. – К.: Генеза, 1998. – 187 c.
3. Музиченко П. Магдебурзьке право в Україні / П. Музиченко. // Юридичний вісник. – 2004. – № 3. – 68-72 с.
4. Історія держави і права України: курс лекцій / [О. О. Шевченко, В.О. Самохвалов, М.О. Шевченко, В.П. Капелюшний]; ред. В.Г. Гончаренко. – К.: Вентурі, 2006. – 320 с.
5. Киричук В.В., Тимцуник В.І. Історія державного управління в Україні: навч. посіб. / В.В. Киричук, В.І. Тимцуник. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 280 с.
6. Коваленко А. А. Теорія і практика місцевого самоврядування в Україні: монографія / А.А.Коваленко. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. – 520 с.
7. Біленчук П.Д., Кравченко В.М. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право) / П.Д. Біленчук, В.М. Кравченко. – К.: Атіка, 2005. – 304 с.
8. Самохвалов В. Міське самоврядування в Росії: реформи і відкати / В. Самохвалов // Юридичний вісник. – 2000. – № 18. – 16-21 с.
e-mail: gav_tnpu@yahoo.com
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
