Політико-правовим фундаментом ландшафтної політики в Європейському Союзі є Екологічні програми ЄС, що приймаються з 1973 р. Низка положень цих програм носить довгостроковий стратегічний характер, інші пункти є середньостроковими тактичними заходами. Тому для з'ясування основних параметрів і динаміки розвитку ландшафтної політики ЄС варто розглянути еволюцію механізму правового регулювання ландшафтів у шести Екологічних програмах цього інтеграційного об'єднання, асоційованим членом якого стала й Україна. Цей огляд допоможе співставити аналогічні процеси та оптимізувати регламентацію охорони ландшафтів у нашій країні.
Перша екологічна програма ЄС (ЕП 1) на 1973 – 1977 роки [1] поклала початок системному стратегічному регулюванню взаємодії індустріального суспільства з навколишнім середовищем. До числа основних завдань були віднесені такі: запобігання, зменшення й усунення забруднення та шкоди природі; підтримання екологічного балансу та гарантій захисту біосфери; утримання від будь-якої експлуатації ландшафтів, що завдає істотної шкоди екологічному балансу; врахування екологічних вимог у містобудуванні та землекористуванні; пошук шляхів вирішення екологічних проблем, спільних з державами поза Співтовариства, особливо у міжнародних організаціях.
Мета екологічної політики Співтовариства, згідно ЕП 1, полягала у поліпшенні якості навколишнього середовища і умов життя людей у ЄС. Закріплювалися наступні основні принципи екологічної політики:
1. Пріоритет запобігання екологічної шкоди джерела перед подальшою протидією його ефектам. Технічний прогрес повинен забезпечити охорону ландшафтів та інших елементів навколишнього середовища та підвищення якості життя при мінімальних витратах.
2. Впливи на ландшафти та інші об'єкти природи повинні враховуватися в технічному плануванні та процесах прийняття рішення на найраннішій стадії.
3. Слід уникати будь-якої експлуатації ландшафтів та інших природних ресурсів, яка завдає істотної шкоди екологічному балансу. Ресурси навколишнього середовища обмежені; природа може поглинати забруднення та нейтралізувати його шкідливі ефекти в обмеженій мірі.
4. Стандарти наукового та технологічного знання у сфері навколишнього середовища повинні бути поліпшені за допомогою розробки відповідних ефективних дій.
5. Вартість запобігання та усунення екологічного збитку повинна бути покладена на забруднювача.
6. Відповідно до Декларації Стокгольмської конференції ООН про навколишнє середовище 1972 р., слід гарантувати, щоб дії однієї держави, не приводили до деградації навколишнього природного середовища в іншій державі.
7. Співтовариство і його держави-члени в своїй екологічній політиці повинні брати до уваги інтереси країн, що розвиваються, і сприяти їх економічному розвитку та торгівлі з ними з метою запобігання або скорочення несприятливих наслідків.
8. Ефективність зусиль, націлених на сприяння глобальному дослідженню навколишнього середовища, буде посилена відповідно до визначеної довгострокової концепції Європейської екологічної політики.
У світлі Першої та Другої [2] екологічних програм дій у галузі навколишнього середовища (ЕП 2 на 1978-1982 роки) одним із принципів екологічної політики ЄС було закріплено підвищення рівня наукового та технологічного знання для покращення якості навколишнього природного середовища і боротьби із забрудненням, проведення науково-дослідницьких робіт щодо захисту природи і поширення екологічних знань. Розширенню діапазону знань у сфері ландшафтів мала сприяти співпраця на рівні Співтовариства між різними лабораторіями та інститутами в державах-членах і в Об'єднаному центрі досліджень на основі багаторічних програм.
Четверта програма (1987-1992) [3], яка спирається на досягнутий досвід, скоригувала цілі та принципи екологічної політики Співтовариства [379]. Метою екологічної політики Співтовариства було проголошено поліпшення якості та умов життя народів Співтовариства, забезпечення людини найкращим довкіллям та затвердження імперативу збереження природного середовища проживання. До вже наявних принципів Програм були додані наступні положення:
1. Захист навколишнього середовища – справа кожного у Співтоваристві. Успіх екологічної політики передбачає, що всі групи населення і всі соціальні сили Співтовариства роблять внесок у захист і вдосконалення навколишнього середовища. Тому на всіх рівнях повинна проводитися безперервна та детальна освітня діяльність, щоб кожна людина у Співтоваристві усвідомила проблему і повністю прийняла свої обов'язки по відношенню до майбутніх поколінь.
2. Для кожної категорії забруднення необхідно встановити рівень діяльності (місцевий, регіональний, національний, Співтовариства, міжнародний), найбільш прийнятний для типу екологічної шкоди та географічної зони, що підлягає захисту.
3. Більшість аспектів екологічної політики не варто планувати і здійснювати ізольовано в окремих країнах. Національні екологічні програми повинні бути скоординовані, і політика держав-членів у цій галузі згармонізована в межах Співтовариства на основі загального довгострокового плану. Це надасть можливість на всіх рівнях підвищити ефективність дій із захисту та поліпшення навколишнього середовища в Співтоваристві, беручи до уваги її регіональні відмінності і належне функціонування Спільного ринку.
Особливо у ЕП 4 приділяється увага наступним аспектам: 1) пріоритет профілактичних дій, 2) виправлення шкоди природі в самому джерелі, 3) забруднювач сплачує за запобігання і відшкодування шкоди, 4) вимоги щодо захисту навколишнього середовища повинні бути компонентом інших напрямів спільної політики Співтовариства.
На основі попередніх досягнень варто було зосередитися на наступних пріоритетних завданнях при дотриманні повноважень Співтовариства й держав-членів:
1) Запобігання забрудненню:
а) Скорочення джерел різних видів забруднення і збитку ландшафтів та інших елементів навколишнього середовища.
b) Контроль за хімічними речовинами та виробами з них.
c) Запобігання індустріальним катастрофам: заходи загального запобігання промисловим інцидентам, ефективні відповідні дії й обмеження наслідків, які все ж мали місце, обмін екологічною інформацією між державами-членами.
d) Екологічна оцінка та оптимальне використання біотехнологій.
e) Захист здоров'я населення і навколишнього середовища від шкоди ядерної радіації в режимі нормальної діяльності й в аварійних ситуаціях.
2) Вдосконалення управління ресурсами:
g) Захист і збільшення кількості природної спадщини Європи, виконання Регламенту Ради 3626/82 про здійснення Угоди про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, які перебувають під загрозою знищення [4] й Директиви 79/409/EEC про збереження диких птахів [5]; охорона особливо важливих або екологічно чутливих регіонів та сприяння відродженню екологічно постраждалих регіонів; захист лісів від атмосферного забруднення і пожеж, включаючи виконання заходів, встановлених у Регламентах Ради 3528/86 [6] та 3529/86 [7].
h) Оцінка ризику та адекватні відповідні дії у разі природних або антропогенних загроз охороні здоров'я і навколишньому середовищу.
i) Підтримка екологічних методів ефективного сільського господарства.
j) Захист ґрунту, і особливо боротьба з ерозією, збереження рослинного покриву, запобігання та боротьба з індустріальним та сільськогосподарським пошкодженням ландшафтів з урахуванням геоморфологічних характеристик різних областей.
k) Управління водними ресурсами та поліпшення якості вод за допомогою скорочення їх забруднення, захисту областей дренажу та прибережних ландшафтів.
l) Розвиток управління відходами в напрямку скорочення їх кількості, обробки та повторного використання.
m) Комплексна охорона навколишнього середовища середземноморського регіону з урахуванням специфіки його ландшафтів.
3) Міжнародна координація:
n) Підтримка та активна участь Співтовариства та держав-членів в екологічній діяльності міжнародних організацій.
o) Співпраця з країнами, що розвиваються у сфері охорони ландшафтів та всього навколишнього середовища, і особливо з питань опустелювання, водозабезпечення, збереження тропічних лісів, поводження з небезпечними речовинами та технологічного співробітництва.
4) Розвиток відповідних інструментів передбачав:
p) Поліпшення наукової бази екологічної політики, в тому числі і за допомогою дослідницьких програм.
q) Ефективне виконання Директиви Ради 85/337 / EEC про оцінку впливу деяких публічних і приватних проектів на навколишнє середовище [8] та інтеграція екологічного виміру в інші політики Співтовариства.
r) Дотримання відповідних стандартів для забезпечення високого рівня охорони здоров'я населення, ландшафтів і всього навколишнього середовища.
s) Розвиток ефективних економічних інструментів типу податків, державної допомоги, дозволу договірних поступок з метою здійснення принципу «забруднювач платить», відповідно до Рекомендації Ради 75/436 / Euratom про розподіл вартості і дій публічної влади з питань навколишнього середовища [9].
t) Сприяння розвитку та поширенню чистої технології, особливо в галузях важкої промисловості.
u) Покращений доступ до інформації про навколишнє середовище.
v) Розвиток екологічної освіти та навчання на відповідних рівнях і сприяння громадському усвідомленню проблем навколишнього середовища.
Держави-члени відповідно до ст. 130 R ЕЕА гарантували фінансові ресурси, необхідні для здійснення Екологічної програми.
П’ята екологічна програма [10], на відміну від попередніх, була розрахована на більш тривалу перспективу (до 2000 р., а за деякими позиціями – до 2010 р.) і будувалася на основі концепції сталого розвитку, виробленої раніше Світовим Співтовариством. Програма відповідала масштабу планетарних наслідків її реалізації. Особливо наголошувалося на «корекції курсів екологічного розвитку» в країнах Центральної та Східної Європи.
Новий підхід ЕП 5 полягав також і в тому, що висунута стратегія стосувалася не тільки компетентних державних структур, а ще й всіх «дійових осіб економіки» й громадян, покликаних розділяти відповідальність за стан навколишнього середовища. Послідовний розвиток у Програмі отримали принцип превентивності охорони навколишнього середовища, а також проголошений Маастрихтським договором про Європейський союз 1992 р. принцип «розподілу відповідальності». Особливо розширювався діапазон «інструментів» правової охорони. Багато нововведень у законодавстві Співтовариства з'явилися внаслідок використання досвіду, вже реалізованого або запропонованого в попередні роки. При цьому одні «економічні та податкові інструменти» з опорою на ринкові закони були покликані перекласти тягар витрат у галузі охорони навколишнього середовища на тих, кому зрештою призначалися плоди відповідної діяльності: товари та послуги (підхід «інтерналізації витрат»); інші – представляли собою «добровільні зобов'язання» забруднювача; треті, вже прийняті, але які не отримали реального застосування в праві ЄС, вступали в дію в разі, коли заходи перших двох категорій виявлялися неефективними, і в кінцевому рахунку зводилися до цивільної відповідальності забруднювача за завдану шкоду.
Фактично в ЕП 5 пропонувалася нова стратегія для навколишнього середовища і розвитку, і підхід цієї програми відрізнявся від параметрів, які були застосовані в попередніх програмах екологічного дії:
- спрямованість на осіб та дії, які вичерпують природні ресурси та іншим шляхом пошкоджують навколишнє середовище, замість очікування появи проблем;
- зусилля щодо зміни екологічно шкідливих тенденцій і методів для забезпечення оптимальних умов для соціально-економічного добробуту та розвитку нинішнього і майбутніх поколінь;
- досягнення змін соціальної поведінки за допомогою оптимального залучення всіх секторів суспільства на кшталт розділеної відповідальності, включаючи державну службу, державних і приватних підприємців, а також широку громадськість;
- розподіл відповідальності за допомогою суттєвого розширення діапазону інструментів, які застосовуються одночасно до вирішення особливих питань.
Для кожної з основних проблем встановлювалися довгострокові цілі, які становили не юридичні зобов'язання, а показникові рівні або досягнення, до яких слід було спрямовуватися для забезпечення сталого шляху розвитку.
ЕП 5 враховувала різноманітність ситуацій у різних регіонах Співтовариства і, зокрема, потребу в економічному і соціальному розвитку бідніших регіонів. Вона прагнула захищати і підтримувати властиві таким регіонам переваги і надавати захист їх найбільш цінним ландшафтам та іншим природним активам як основним ресурсам для економічного розвитку, соціального удосконалення та процвітання. У випадку більш розвинених областей Співтовариства мета полягала у відновленні або підтриманні якості навколишнього середовища і природно-ресурсної основи їх тривалої економічної діяльності та якості життя. Успіх цього підходу істотно визначався потоком і якістю інформації як про навколишнє середовище, так і між різними дійовими особами (акторами), включаючи громадськість. Роль Європейського Екологічного агентства вбачалася як вирішальна в оцінці та поширенні інформації, розрізненні реальних і можливих ризиків та забезпеченні наукової та раціональної основи для рішень і дій, які стосуються ландшафтів та всього навколишнього природного середовища. Єврокомісія доручала своїм інформаційним службам екологічне інформування та забезпечення розуміння проблем навколишнього середовища для мотивації широкої громадськості до дії.
Шоста екологічна програма 2002 р. [11] була затверджена Рішенням Європейського парламенту та Ради № 1600/2002/ЄС від 22 липня 2002 року до 2012 р., надалі й в цілому спрямована на забезпечення трьох умов проведення екологічної політики Співтовариства:
1. Інтеграція потреб навколишнього середовища в різні напрямки діяльності ЄС та імплементація принципу екологічної обумовленості діяльності Співтовариства, викладеного в ст. 6 Договору про заснування ЄС.
2. Продовження заходів, спрямованих на забезпечення сталого розвитку.
3. Проведення екологічних заходів з розрахунком на поточне і майбутнє розширення Європейського Союзу, тобто вступу до нього 12 нових держав.
Програма концентрує увагу на чотирьох пріоритетних сферах дій Співтовариства – тематичних стратегіях, які тією чи іншою мірою стосуються ландшафтів: зміна клімату; природа і біологічне різноманіття; довкілля, здоров'я та якість життя; природні ресурси і відходи.
ЕП 6 визначає як загальні цілі, завдання, принципи та стратегічні підходи екологічної діяльності ЄС на найближчі 10 років, так і конкретні цілі, завдання та ключові заходи у згаданих вище сферах. Програма орієнтована на:
- привернення особливої уваги до зміни клімату як невирішеної проблеми на найближчі 10 років і наступні роки та сприяння довгостроковим завданням щодо стабілізації концентрації парникових газів в атмосфері на рівні, який би попереджав небезпечне атмосферне втручання у кліматичну систему;
- захист, збереження, відновлення і розвиток функціонування ландшафтів, природних систем, природних місць мешкання, дикої флори і фауни з метою зупинення опустелювання та виснаження біологічного різноманіття, включаючи різноманітність генетичних ресурсів як у ЄС, так і на глобальному рівні;
- сприяння високому рівню якості життя та соціального добробуту громадян, забезпечення їх безпечним для здоров’я довкіллям, підтримання сталого міського розвитку;
- підвищення ефективності ресурсів, а також управління ресурсами і відходами для створення більш стійкої структури виробництва і споживання, що не перевищує існуючих можливостей навколишнього середовища.
В ЕП 6 сформульовані стратегічні підходи до вирішення екологічних завдань, яких пропонується досягати за допомогою заходів:
1. Розробка нового законодавства та корекція чинного;
2. Стимулювання більш ефективної імплементації та забезпечення дотримання законодавства Співтовариства в галузі навколишнього середовища, включаючи право Єврокомісії ініціювати процедури щодо порушень.
3. Подальша інтеграція вимог щодо захисту навколишнього середовища у підготовку, визначення та імплементацію політик і дій Співтовариства в різних сферах, включно з висуненням особливих екологічних завдань, цілей, термінів виконання та показників, які необхідні в різних секторах.
4. Сприяння сталій структурі виробництва та споживання, ефективна імплементація закріплених принципів, взяття під контроль негативного, а також позитивного впливу на навколишнє середовище шляхом використання ринкових і загальноекономічних інструментів.
5. Посилення співробітництва та партнерства з підприємствами та їх представниками, а також залучення відповідних соціальних партнерів, споживачів та їх організацій з метою поліпшення екологічної політики підприємств і закріплення структури сталого виробництва.
Законодавство та політика ЄС постулюють охорону європейських ландшафтів. І цей досвід є дуже цінним для України, де відповідне законодавство знаходиться ще на початковій стадії формування.
Література:
1. Declaration of the Council of the European Communities and of the representatives of the Governments of the Member States meeting in the Council of 22 November 1973 on the programme of action of the European Communities on the environment // Official Journal of the European Communities. C 112. – 1973. – 20 Deсember, vol. 16. – Pp. 1–48.
2. Resolution of the Council of the European Communities and of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council of 17 May 1977 on the continuation and implementation of a European Community policy and action programme on the environment // Official Journal of the European Communities. C 139. – 1977. – 13 June, vol. 20. – Pp. 1–46.
3. Resolution of the Council of the European Communities and of the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 19 October 1987 on the continuation and implementation of a European Community policy and action program on the environment (1987-1992) // Official Journal of the European Communities. C 328. – 1987. – 7 December, vol. 30. – Pp. 1–4.
4. Council Regulation (EEC) No 3626/82 of 3 December 1982 on the implementation in the Community of the Convention on international trade in endangered species of wild fauna and flora // Official Journal of the European Communities. L 384. – 1982. – 31 December, vol. 25. – Pp. 1–61.
5. Council Directive 79/409/EEC of 2 April 1979 on the conservation of wild birds // Official Journal of the European Communities. L 103. – 1979. – 25 April, vol. 22. – Pp. 1–18.
6. Council Regulation (EEC) No 3528/86 of 17 November 1986 on the protection of the Community's forests against atmospheric pollution // Official Journal of the European Communities. L 326. – 1986. – 21 November, vol. 29. – Pp. 2–4.
7. Council Regulation (EEC) No 3529/86 of 17 November 1986 on protection of the Community' s forests against fire // Official Journal of the European Communities. L 326. – 1986. – 21 November, vol. 29. – Pp. 5–7.
8. Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment // Official Journal of the European Communities. L 175. – 1985. – 5 July, vol. 28. – Pp. 40–48.
9. Council Recommendation of 3 March 1975 regarding cost allocation and action by public authorities on environmental matters // Official Journal of the European Communities. L 194. – 1975. – 25 July, vol. 18. – Pp. 1–4.
10. Resolution of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 1 February 1993 on a Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development - A European Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development // Official Journal of the European Communities. C 138. – 1993. – 17 May, vol. 36. – Pp. 1–4.
11. Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002 laying down the Sixth Community Environment Action Programme // Official Journal of the European Communities. L 242. – 2002. – 10 September, vol. 45. – Pp. 1–15.
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
