Одним із аспектів реформування державної служби є питання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Ця проблема є актуальною, тому що ефективна діяльність апарату державного управління неможлива без установлення відповідальності державних службовців за виконання покладених на них повноважень, дотримання дисципліни та законності. Правопорушення державних службовців, у тому числі дисциплінарні проступки, характеризуються підвищеним рівнем шкідливості для інтересів держави, правопорядку, конституційних прав і свобод людини та громадянина. Дисциплінарна відповідальність державних службовців є одним із заходів забезпечення ефективного функціонування інституту державної служби в Україні. Питання дисциплінарної відповідальності неодноразово ставало предметом наукових досліджень представників адміністративного і трудового права, фахівців з державного управління. Іноді серед науковців виникають дискусії щодо віднесення інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців до галузі адміністративного чи трудового права. Переважно вважають, що державна служба - це комплексний правовий інститут, утворений з норм різних галузей права [3, с. 12]. В юридичній літературі дисциплінарну відповідальність визначають, як «врегульовані нормами права відносини між державою, в особі її компетентних органів і посадових осіб, та державними службовцями, що до винних осіб заходів державного примусу, а також характеризуються засудженням правопорушника та протиправного діяння з боку виникають на підставі вчинення ними службових правопорушень і виражені в застосуванні держави та суспільства з метою попередження та недопущення в майбутньому інших правопорушень» [4, с. 142]. Основний акцент зроблено на примусових правових наслідках для порушника службової дисципліни. Закон України «Про державну службу» 2015 р. (далі – Закон) став передумовою для створення професійної державної служби. Однією з провідних новацій Закону є приділення значної уваги питанню дисциплінарної відповідальності державних службовців і закріплення норм, які регулюють коло цих відносин, у відокремленому розділі «Дисциплінарна та матеріальна відповідальність державних службовців» [1]. Дисциплінарна відповідальність як самостійний вид юридичної відповідальності є особливим елементом в структурі правової системи, важливим фактом, що забезпечує правомірну поведінку державного службовця під час виконання ним службових обов’язків. Дисциплінарну відповідальність державних службовців, на нашу думку, можна визначити як сукупність адміністративно-правових відносин, що виникають у зв’язку з невиконанням або неналежним виконанням посадових обов’язків, визначених Законом України «Про державну службу» й іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушенням правил етичної поведінки та іншим порушенням службової дисципліни. При визначенні поняття дисциплінарного проступку державного службовця думки науковців розділились. Одні його розуміють як протиправне, суспільно небезпечне, винне діяння (дію чи бездіяльність), що завдало шкоди суспільству і державі, хоч і не суттєву, а інші - вважають, що дисциплінарний проступок - це «протиправне, винне порушення дисципліни, що не тягає кримінальної відповідальності». Проте таке тлумачення не дає можливості визначити структуру дисциплінарного проступку. В. І. Щербина звернув увагу на особливі ознаки дисциплінарного проступку державного службовця, і навів дефініцію останнього: «протиправне, винне діяння, яке посягає на службову дисципліну в державному органі шляхом невиконання або неналежного виконання працівником своїх обов’язків, порушення заборон або обмежень, зловживання повноваженнями, або вчинення проступку, який порочить його як державного службовця чи дискредитує орган, в якому він працює» [11, с. 14]. Слід підкреслити, що предметом посягання завжди є службовий обов’язок, причому його зміст з формального погляду однаковий для всіх державних службовців [7, с. 82], відмінність може бути в обсязі службових повноважень. Предметом дисциплінарного проступку доцільно вважати і порушення службової етики як передумови вчинення корупційних правопорушень. Дисциплінарний проступок може бути результатом активної, так і пасивної поведінки. В юридичній літературі існує думка про те, що настання негативних наслідків (шкоди) в результаті вчинення дисциплінарного проступку державного службовця є обов’язковою ознакою його об’єктивної сторони [8, с. 54]. Хоча не всі з цим погоджуються, адже чинне законодавство не містить приписів, що прямо передбачають наявність шкоди. Проте доречно зауважити, що дисциплінарний проступок державного службовця завдає шкоди авторитету державної служби, підриває довіру населення до державного органу. Дисциплінарним проступком може бути завдана шкода громадянам, які очікують на отримання публічних послуг. Слушним є те, що у ст. 64 Закону враховано, що підставою застосування дисциплінарної відповідальності державного службовця є також і порушення правил етичної поведінки. Це відповідає п.13 Додатку до Рекомендації №11 (2000) 6 Комітету Міністрів Рада Європи державам-членам Ради Європи про статус публічних службовців у Європі, в якому наголошено на важливості дотримання етичних норм публічними службовцями, хоча вони часто виходять за межі суто виконання службових обов’язків. Законодавче закріплення етичних вимог є нагадуванням про професійну та моральну відповідальність [2]. Встановлення дисциплінарної відповідальності за порушення етики поведінки державного службовця підсилює вимоги щодо державного службовця. Варто зауважити, що в Законі визначено окремі стадії дисциплінарного провадження, які характеризуються відповідним суб’єктним складом, строками, доказами та рішеннями. У вітчизняній юридичній літературі вже висловлено деякі думки щодо дисциплінарного провадження, зокрема пропонують виокремити такі стадії: підготовку та вручення детального письмового повідомлення порушникові про претензії до нього з боку роботодавця; проведення слухань службовою комісією (своєчасне вручення порушникові письмового запрошення, участь у слуханні представника профспілки чи іншого представника, надання державному службовцю можливості для самозахисту і, якщо треба проведення додаткового службового розслідування у зв’язку з нововиявленими фактами, складання протоколу засідання службової комісії тощо); оголошення розпорядження про спосіб службового впливу, про завдану державному органу шкоду, строк усунення порушення, спосіб та термін впливу на порушника, наслідки повторного порушення та строк оскарження рішення керівника державної служби) [10, с. 19]. В ст. 68 Закону визначено дві категорії суб’єктів, які забезпечують дисциплінарне провадження: уповноважені ініціювати таке провадження і уповноважені накладати (застосовувати) дисциплінарні стягнення. В Законі визначено, що суб’єктом, уповноваженим ініціювати дисциплінарне провадження, є суб’єкт призначення, а в частині третій ст. 63 Закону уточнено, що право вносити клопотання керівнику державної служби про притягнення до дисциплінарної відповідальності має безпосередній керівник державного службовця. Серед суб’єктів, які мають попередньо визначити ступінь вини, характер і тяжкість вчиненого дисциплінарного проступку державного службовця, названо Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарної справи (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарна комісія є новим учасником дисциплінарного провадження, хоча законодавству багатьох європейських країн такий суб’єкт відомий, відмінною може бути лише його назва, наприклад, дисциплінарний комітет, комісія, рада [9, с. 126-127]. Спосіб її формування і порядок виконання повноважень передбачені у ст. 69 Закону. Результатом розгляду дисциплінарної комісії є пропозиція або подання, які є рекомендаційними для суб’єкта призначення. Окремим етапом дисциплінарного провадження є проведення службового розслідування. Закон не регулює процедури проведення службового розслідування, а також не містить положень щодо способу її врегулювання, внаслідок чого можуть виникнути певні проблеми при проведенні процедури. У ст. 75-79 Закону закріплені права державного службовця щодо надання пояснень, права на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи, що має особливе значення у разі оскарження такого рішення в адміністративному чи судовому порядку. Фактично, йдеться про застосування у дисциплінарному провадженні принципу змагальності, що відповідає європейським стандартам. Аналіз положень Закону щодо застосування дисциплінарної відповідальності дає можливість розмежувати такі категорії, як «дисциплінарну процедуру» і «дисциплінарне провадження». Дисциплінарна процедура - це порядок застосування дисциплінарних стягнень відповідно до норми Закону. Дисциплінарне провадження - це послідовно вчинювані уповноваженим суб’єктом процедурні дії, спрямовані на виявлення дисциплінарного проступку, перевірки та оцінювання доказів у дисциплінарній справі і прийняття та виконання рішення про застосування дисциплінарного стягнення. Закріплення дисциплінарної процедури у Законі має сприяти дієвості і прозорості механізму застосування дисциплінарних стягнень до винних державних службовців, оскільки дисциплінарну відповідальність до державних службовців застосовують частіше від інших видів юридичної відповідальності. З цього приводу О. В. Кузьменко і Т.О. Гуржій слушно наголосили, що дисциплінарна відповідальність значно переважає кримінальну, цивільну та інші види юридичної відповідальності як за своїми масштабами, так і за частотою реалізації [6, с. 342]. Треба також погодитися з позицію науковців про те, що застосування дисциплінарної відповідальності до державних службовців можливе за наявності фактичної, юридичної та процесуальної підстав [5, с. 166]. Однак ці підстави мають бути законодавчо визначені, аби не допустити «двозначності» у розумінні таких правових категорій, як «дисциплінарний проступок», «дисциплінарне стягнення», «строки застосування дисциплінарного стягнення». Відтак можна стверджувати, що Закон України «Про державну службу» (2015 року) врахував основні європейські стандарти у регулюванні дисциплінарної відповідальності державних службовців. Закон має стати базовим для державної служби, відповідними до нього мають бути приведені інші законодавчі акти.
Література:
1. Про державну службу: Закон України від 10.12.2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/889-19/page
2.Додаток до Рекомендації №R (2000) 6 Комітету Міністрів Ради Європи про статус публічних службовців у Європі [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://wcd.- coe.int/ViewDoc.isp?id=340693&Site=CM
3.Іншин М. І. Проблеми правового регулювання праці державних службовців України : автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.05 / М. І. Іншин. - К., 2005. - 40 с.
4.Коломієць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник / Т. О. Коломієць. - К.: Юрінком Інтер, 2011. - 576 с.
5.Корнута Л. М. Характеристика видів дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців в Україні, та визначення напрямів їх удосконалення / Л. М. Корнута // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - Серія «Право»; вип. 25. - 2014. - С. 162- 167.
6.Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України: підручник / Кузьменко О. В., Гурій Т. О.; за ред. О. В. Кузьменко. - К.: Атіка, 2007. - 416 с.
7.Неумивайченко Н. Правила поведінки державних службовців / Н.Неумивайченко // Право України. - 2001. - № 2. - С. 80-83.
8.Нечигайюнко А. О. Особливості інституту юридичної відповідальності державних службовців // Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов’язків: наук. зб./ За заг. ред. Г. І. Мостового та ін. - X., 2000. - C.54-58.
9.Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. В. П. Тимощука, А. М. Школика. - К.: Конус-Ю, 2007. - 735 с.
10.Христинко В. А Організаційно-правові засади припинення державної служби служби : автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.07. / В. А. Христинко. - К., 2013.-19 с.
11. Щербина В. І. Дисциплінарна відповідальність державних службовців органів внутрішніх справ: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05. / B.І.Щербина. - X., 1998. - 22 с.
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
