Виходячи з дефініцій, через які в науковій адміністративно-правовій літературі позначається процес впливу держави на суспільні відносини (а це – «держане управління», «публічне управління», «публічний менеджмент», «публічне адміністрування» тощо), можна стверджувати, що державне управління (публічне адміністрування) є вольовим, владним, заснованим на законі, переважно імперативним, цілеспрямованим, організуючим впливом держави в особі її уповноважених органів та посадових осіб, а також, часом (при виконанні делегованих повноважень) і в особі органів місцевого самоврядування, на суспільство та суспільні відносини, які такого владного впливу потребують, з метою приведення їх у певний, бажаний державою, суспільством та кожною особою, впорядкований стан. Такий впорядкований стан, як результат державно-управлінської діяльності, діяльності публічних адміністрацій полягає у створенні таких умов існування суспільства, при яких кожний учасник суспільних відносин має можливість реалізовувати права, свободи та законні інтереси не завдаючи і не створюючи загрози завдання шкоди правам, свободам та законним інтересам інших учасників суспільних відносин, а виконання юридичних обов’язків через надання адміністративних послуг наближається до зобов’язаної особи і є безперешкодним.
Вважається за необхідне звернути увагу на дві тези. Державне управління (публічне адміністрування) як процес впливу має виконавчо-розпорядчий характер і в будь-якому разі полягає у прийнятті та реалізації управлінських рішень (актів адміністрування).
Протягом тривалого часу державне управління визначалося в науці адміністративного права як виконавчо-розпорядча діяльність органів державної виконавчої влади, яка виявляється у безпосередньому повсякденному й оперативному впливові на різноманітні суспільні відносини у країні [1, с. 213]. Також в літературі набуло визначення державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави у процесі регулювання економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами [2, с. 162–163]. Основною метою державного управління є забезпечення і реалізація норм законів [3, с. 8]. Процес здійснення цілеспрямованого упорядкування державою суспільних відносин з використанням юридичних засобів і методів, з метою стабілізації, та охорони таких відносин в літературі традиційно розглядається, як правове регулювання [4, с.8]. Намагання держави відреагувати на ті чи інші суспільні події, в основі яких знаходиться людська поведінка, потребує формального визначення такого процесу [4, с.10]. Традиційно, це визначається поняттям «правове регулювання» під яким розуміють впорядкування поведінки учасників суспільних відносин за допомогою юридичних засобів [5, с. 134] і воно визнано сталим в теорії українського права. Таке визначення домінує и у закордонних фахівців, наприклад, правове регулювання – це здійснюване, за допомогою системи правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів і ін.), результативний нормативно-організаційний вплив на суспільні відносини з метою їх упорядкування та охорони [6, с.209]. Звернемо увагу, щой йдеться про впорядкування суспільних відносин за допомогою різноманітних юридичних засобів, серед яких вся ієрархія нормативних актів від законів до індивідуальних приписів, адже, крім правотворення для впорядкованості суспільних відносин необхідна також практична реалізація тих положень, які статично містяться в нормативно-правових актах вищого ієрархічного рівня. Таким чином бачимо, що державне управління (публічне адміністрування), навіть якщо його розуміти переважно, як процедури надання адміністративних послуг (що повсякчас в умовах сьогодення додовиться як переважна точка зору), полягає в «державно-правовому управлінні» або ж в «правовому управлінні», де через підзаконне нормовторення диференцюються загальні завдання і завдання, які повинні більш чітко визначатися на рівні локального і більш спрямованого правового впливу [4, с.15]. Таким чином, якщо розуміти управлінську діяльність як сукупність безперервних взаємопов’язаних дій та функцій, здійснюваних органами державної влади та управління, що спрямовані на забезпечення досягнення цілей держави, то доходимо висновку, що весь процес державного управління можна відобразити такою моделлю: системна ситуація (стан системи державного управління в певний момент часу) —» базові цінності —» система основних цілей —» сукупність проблем (розбіжностей між реальними і бажаними станами системи державного управління) —» система управлінських рішень —» система (вектор) управлінських впливів (регулюючих, організуючих та контролюючих) —» суспільство (вирішення проблем, пов’язаних з різноманітними суспільними відносинами) —» нова системна ситуація [7, с.3-4]. Ця модель безпосередньо пов’язує систему управлінських впливів на суспільство з прийняттям відповідних управлінських рішень, які безумовно повинні бути ситуативно адекватними вирішенню проблем, що постали перед державним управлінням. Нажаль, динаміка розвитку та значне ускладнення суспільних відносин, які потребують правової регуляції і як наслідок - поява не індивідуально - конкретизованих, а абстрактних правил поведінки, змістовне наповнення яких відбувається у процесі застосування адміністративним органом норми права; динаміка методики управлінської діяльності; високий рівень нормативних узагальнень як результат складності регулювання всіх аспектів суспільних відносин, що привів до появи, поряд із традиційними, конкретними дозвільними, зобов`язальними та заборонними нормами спеціалізованих (нетипових), які широко використовуються у правовій практиці в своїй сукупності створили умови і необхідність існування адміністративного розсуду. До цих параметрів можна і необхідно додати також існування в їх поєднанні методу переконання з неправовими формами управління. Адміністративний розсуд визначається як закріплена законом, інтелектуально-вольова, спрямована на реалізацію публічного інтересу діяльність суб’єктів публічного адміністрування щодо вибору можливих дій, передбачених законом, із метою прийняття найоптимальнішого та найдоцільнішого управлінського рішення у конкретній ситуації. Адміністративний розсуд є вольовим - це означає, що уповноважений суб'єкт проявляє одностороннє волевиявлення. Воля регулює поведінку людей, направляє їх діяльність у напрямі поставленої мети. Вольові дії особи виявляються у виборі як мети діяльності, так і способів її досягнення. Інколи особа проводить вибір рішення з декількох можливих. На вибір поведінки особи впливають багато чинників: характер потреб та інтересів особи; її інтелектуальний рівень; світогляд та ідеали, ступінь осмислення нею дійсності [8, с.32-33]. Спираючись на визначені аспекти проблематики, наполегливою вбачається думка про те, що публічне адміністрування (державне управління), яке є процесом владного одностороннього впорядкування найважливіших (майже всіх) процесів життєдіяльності суспільства є ні чим іншим, ніж процесом розробки, прийняття та ієрархічного практичного застосування управлінських рішень (адміністратиних актів, актів публічного адміністрування). І, оскільки в таких процесах роль посадової особи зводиться не просто до праці на основі передбаченої нормами права процедури, а переважно до розробки, прийняття та реалізації рішень на власний розсуд, виходячи часом просто із здорового глузду (що дозволено законодавством), то особлива увага має приділятися деонтологічним характеристикам осіб, які уповноважуються державою на виконання її функцій і задач в інтересах самої держави, суспільства та конкретної особи. Це повинно викликати необхідність розробки та впровадження відповідного деонтологічного кодексу (як і відносно професійної діяльності судді, нотаріуса, прокурора, адвоката) публічного адміністратора із встановленням відповідних морально-етичних засад його діяльності, додержання яких має доводити його (публічного адміністратора, особи, яка наділена правом застосування адміністративного розсуду) здатність служити інтересам суспільства, держави і кожного отримувача публічної послуги, а не просто формально виконувати покладені на нього функції та завдання. Такий кодекс має містити перелік діянь, які вважатимуться порушенням етичних правил і відповідно їх скоєння буде тягнути застосування до порушника дисциплінарних стягнень аж до позбавлення права займатися певним видом державно-владної діяльності (до порівняння, як у адвоката припинення свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю). Такий крок серед іншого можна вважати одним із засобів обмеження адміністративного розсуду.
Література:
1. Советское административное право: учебник / [под ред. П. Т. Василенкова]. М., 1990. 576 с.
2. Адміністративне право України : [підручник / за заг. ред. С. В. Ківалова], Одеса, 2003. 896 с.
3. Козлов Ю. М. Советское административное право. М., 1984. 208 с.
4. Стрельцов Є. Л. Правове регулювання або правове управління: привід для обговорення. Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. 2017. № 10. С. 8-17
5. Теорія держави і права: підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / О.В. Петришин, С.П. Погребняк, В.С. Смородинський та ін.; за ред. О.В. Петришина. – Х., 2014. 368с.
6. Алексеев С.С. Теория права. М. 1995. 320 с.
7. Прийняття рішень в публічному управлінні. Коеспект лекцій. Укладач Коврига О.С. К., 2019. 50с.
8. Чабан В.П., Волох О.К. Адміністративний розсуд в діяльності органів публічної адміністрації. Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. 2009. №3. С.29-34
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
