Моніторинговий процес – це комплекс правил, методів та засобів здійснення послідовних, логічно обґрунтованих, системних стадій (етапів) органами державної влади, місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства, науковими спільнотами з метою контролю, аналізу, узагальнення, оцінювання якості й ефективності нормативно-правових актів, окремих норм права та практики їх реалізації, оформлення, оприлюднення та впровадження результатів моніторингу.
На думку А. Колодія та В. Тернавської, моніторинговий процес включає в себе такі стадії: підготовчу; збору інформації; моніторингової експертизи; оцінювання ефективності дії нормативно-правового акту; прогнозування потреби у подальшому правовому регулюванні; кінцеву [1, c. 101].
Моніторинг ефективності правозастосовних актів – це самостійний та дуже важливий вид моніторингу юридичної практики – практики правозастосування. Адже моніторинг права має значення лише у тому випадку, коли дія нормативно-правового акту оцінюється у зв’язку із правозастосовною практикою.
Правовий моніторинг ефективності правозастосовних актів як самостійна теоретична конструкція ще потребує детальної наукової розробки. Проте, очевидно, що моніторинг ефективності правозастосовних актів являє собою складний триваючий процес, що складається з певних етапів (стадій), серед яких, на нашу думку, в загальнотеоретичному розумінні, можна виділити наступні:
І стадія – визначення мети, основних завдань та методів моніторингу ефективності правозастосовних актів.
Проведення моніторингу ефективності правозастосовних актів, на нашу думку, має розпочинатися із визначення його мети та основних завдань. Має бути визначено коло питань (проблем), відображення яких в правозастосовній практиці необхідно виявити при аналізі правозастосовних актів. За можливості, необхідно визначити які саме правозастосовні акти, їх окремі частини, положення мають бути проаналізовані.
Для змістовного аналізу необхідно визначити наступні характеристики правозастосовних актів: вид акту; орган (органи), що прийняли акт; місце прийняття акту; час прийняття правозастосовного акту.
Види правозастосовних актів визначаються із загального обсягу об’єктів моніторингу з урахуванням мети та основних завдань. Наприклад, збору та аналізу можуть підлягати акти органів виконавчої влади, судові акти, нотаріальна практика, акти прокурорського реагування тощо.
При визначенні органів, що прийняли правозастосовний акт, необхідно встановити один або декілька органів, що прийняли акти, які підлягають збору та аналізу. При цьому аналіз судової практики передбачає необхідність перевірки долі конкретного рішення. Наприклад, збору та аналізу можуть підлягати акти всіх судів загальної юрисдикції або окремих судів, акти конкретного органу виконавчої влади або його підрозділу тощо.
Зауважимо, що моніторинг ефективності правозастосовних актів не обмежується діяльністю та функціонуванням національної судової системи. Наприклад, аналіз змін у адміністративній та судовій практиці на підставі рішень Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), що є обов'язковим для виконання Україною відповідно до ст. 46 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод [2].
Місце прийняття правозастосовного акту визначається виходячи із завдань моніторингу. Наприклад, можуть аналізуватися акти, прийняті на всій території України, в окремих областях, районах тощо.
Темпоральні межі моніторингу також визначаються його завданнями. Наприклад, аналіз правозастосовних актів за 5 років, 3 роки, 1 рік, певний квартал визначеного року тощо. Доцільно «прив’язати» строк, за який здійснюється моніторинг, з певним юридичним фактом – вступ в силу (зміна, відміна) конкретного нормативного положення, строки, в межах яких вже здійснювався попередній моніторинг тощо.
ІІ стадія – збір інформації.
Вибір інформації, що узагальнюється та аналізується, має бути зумовлений необхідністю отримання відомостей про фактичний результат дії правозастосовних актів, що, у свою чергу, дозволить зробити висновки про ефективність регулюючого впливу та якість правозастосовних актів. Суб’єкти моніторингу ефективності правозастосовних актів використовують всі доступні для них відкриті та закриті джерела інформації. У разі залучення до моніторингу співвиконавців, суб’єкти моніторингу зобов’язані надати їм всю необхідну інформацію з джерел, що недоступні для співвиконавця.
Таким чином, під час моніторингу ефективності правозастосовних актів може використовуватися інформація:
– з відкритих джерел, в яких у вільному доступі розміщуються правозастосовні акти, в тому числі засоби масової інформації, довідкові інформаційні системи, відкриті бази даних тощо;
– із закритих джерел, порядок доступу до яких визначається угодою із суб’єктом, що надає доступ із дотриманням правил доступу до інформації з обмеженим доступом;
– від інших організацій та осіб, в тому числі від тих, хто безпосередньо прийняв (видав, підписав) правозастосовний акт.
ІІІ стадія – обробка результатів дослідження.
Обробка результатів аналізу ефективності правозастосовних актів має ґрунтуватися на двох важливих аспектах:
По-перше, як вже зазначалося вище, вибір інформації, що узагальнюється та аналізується, має бути зумовлений необхідністю отримання відомостей про фактичний результат дії правозастосовних актів, що, у свою чергу, дозволить зробити висновки про ефективність регулюючого впливу та якість правозастосовних актів.
По-друге, треба враховувати, що аналіз правозастосовних актів може бути пов’язаний із змінами правового регулювання та змінами позицій суб’єктів правозастосування, а тому має здійснюватися у динаміці, що дозволяє виявити загальні тенденції, які формуються у правозастосовній практиці, неузгодженість та суперечливість правозастосовних актів.
Серед загальних критеріїв оцінки ефективності правозастосовних актів можна виділити, зокрема, наступні: досягнення мети та завдань прийняття правозастосовного акту; дотримання меж компетенції органу при виданні правозастосовного акту; реальна забезпеченість виконання рішення, що міститься у правозастосовному акті; наявність можливості прийняття неправомірних або необґрунтованих рішень; наявність корупційних ризиків [3]; наявність звернень (скарг, заяв тощо) щодо дефектів правозастосовних актів; наявність суттєвих суперечностей між правозастосовними актами з однієї тематики; наявність єдиної понятійно-категоріальної системи в правозастосовних актах; наявність дублюючих норм в правозастосовному акті; наявність помилок юридико-технічного характеру у правозастосовних актах; наявність усталеної одноманітної правозастосовної практики тощо.
Підкреслюємо, що наведений перелік критеріїв оцінки ефективності правозастосовних актів не претендує на повноту та вичерпність. Крім того, він може бути суттєво розширений додатковими показниками, які визначає суб’єкт моніторингу.
ІV стадія – формулювання висновків та складання аналітичного звіту.
Результати моніторингу фіксуються у звіті, в якому поряд із кількісними та іншими фактичними даними (скільки правозастосовних актів проаналізовано, за який час, яких органів тощо) викладаються результати аналізу ефективності правозастосовних актів. Результати моніторингу повинні мати інформаційно-аналітичний характер та формуватися у вигляді звіту за результатами моніторингу.
В аналітичному звіті обов’язково має бути відображено наступне: вид проведеного моніторингу, кількісні та якісні показники зібраної інформації, показники, за якими проводився моніторинг, аналітичні інформація про отримані результати: виявлені помилки юридико-технічного характеру; виявлені прогалини у правовому регулюванні; наявні загальні тенденції правозастосовної практики; співставлення результатів із змінами у законодавстві; виявлені випадки спотворення змісту нормативно-правового акту при його застосуванні.
За результатами проведеного моніторингу ефективності правозастосовних актів основними висновками можуть бути: оцінка ефективності змін в регулюванні відповідної сфери, у випадку редагування нормативних положень особливий інтерес викликає правозастосовна практика «до» та «після» відповідних змін; виявлення типових помилок; оцінка повноти правового регулювання; пропозиції щодо усунення виявлених проблем; пропозиції щодо подальшого моніторингу; перелік зібраних та проаналізованих правозастосовних актів.
Висновками за результатами проведеного моніторингу ефективності правозастосовних актів можуть бути, в тому числі, оцінка змін правозастосовної практики в регулюванні відповідної сфери. Наприклад, при аналізі правозастосовних актів «до» та «після» відповідних змін у правовому регулюванні, результати моніторингу можуть містити висновки про ефективність правового регулювання та пропозиції щодо його удосконалення.
Звіт про результати моніторингу ефективності правозастосовних актів повинен являти собою аналітичне узагальнення досліджених правозастосовних актів, проте не обмежуватися статистичними даними або цитатами з правозастосовних актів. У звіті мають знайти відображення короткий виклад проведеного дослідження та зроблених на його підставі висновків. Мова аналітичного звіту має бути простою та зрозумілою.
V стадія – використання результатів моніторингу ефективності правозастосовних актів.
Результати моніторингу ефективності правозастосовних актів можуть бути використанні у різних сферах, зокрема, для: співставлення практики застосування права із завданнями створення нормативно-правових актів; розробки пропозицій щодо удосконаленню нормативно-правового регулювання певної сфери суспільних відносин; для використання у науково-дослідній роботі; для громадського обговорення у засобах масової інформації тощо.
Таким чином, моніторинг ефективності правозастосовних актів має свою стадійність, певну послідовність взаємопов’язаних стадій. Результати моніторингу ефективності правозастосовних актів сприяють удосконаленню не лише правозастосовної практики, але і правового регулювання в цілому, шляхом усунення прогалин та суперечностей нормативно-правових актів, які були встановлені у процесі моніторингу.
Література:
1. Колодій А.М., Тернавська В.М. Правовий моніторинг – засіб забезпечення конституційно-правової політики в Україні. Нове українське право, 2023. Вип. 1. С. 95-104.
2. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (з протоколами) (Європейська конвенція з прав людини) від 04.11.1950 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004#Text
3. Про запобігання корупції : Закон України, Верховна Рада України № 1700-VІІ вiд 14.10.2014 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1700-18#Text
____________________
Науковий керівник: Єрмоленко Дмитро Олександрович, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри цивільного права Запорізького національного університету
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
