ЗАСТОСУВАННЯ КОДЕКСУ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ
10.11.2006 19:09
Автор: Мамчур Н. О., студентка Юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету
[Адміністративне право. Митне та податкове право]
З прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС), який набрав чинності з 1 вересня 2005 року [1], завершився етап легального оформлення національної системи адміністративної юстиції. Враховуючи це, нагальною вбачається потреба доктринально оцінити якість змісту КАС, передусім з точки зору концептуальної спрямованості і дефініційної прийнятності запроваджуваного у нормативно-правовий обіг понятійного інструментарію.
Почати слід з нагадування про те, що адміністративне судочинство в Україні запроваджено в період, коли національна галузь адміністративного права перебуває на етапі свого радикального реформування. Проведення цього реформування на сьогодні є злободенною життєвою необхідністю, котра прямо пов’язана з євроінтеграційним вибором України [2].
До деяких положень, безперечно, з нашої точки зору, належить зафіксований серед принципів адміністративного судочинства принцип верховенства права. Згідно з ч.1 ст. 8 КАС «суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи, визначаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Загалом – це дуже вагомий здобуток сьогодні у праві. Разом з тим у самому Кодексі реальні можливості дійового застосування зазначеного принципу при здійсненні адміністративного судочинства виявляються занадто обмеженими, а фактично – вони проігноровані.
Не меншою проблемою, далі сприймається вимога щодо застосування принципу верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ч.2 ст.8 КАС), оскільки це передбачає вивчення суддями адміністративних судів, крім відповідного законодавства, ще й судових прецедентів Європейського суду з прав людини в офіційному автентичному перекладі українською мовою, чого у найближчий час забезпечити неможливо.
Отже, ключовим концептуальним недоліком аналізованого Кодексу необхідно, на нашу думку, визнати те, що принцип верховенства права ним формально задекларовано, а фактично його втілення унеможливлюється через відсутність реальних механізмів застосування.
Наступним положенням, що має засадниче значення для функціонування адміністративної юстиції, є наведене в КАС визначення справ адміністративної юрисдикції, для розгляду яких, власне кажучи, створені адміністративні суди. Зокрема, згідно з ст. 3 КАС справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі виконуючи делеговані повноваження. На жаль, наведене положення недвозначно свідчить про незавершеність концептуального опрацювання предметної сфери діяльності адміністративних судів. Досить звернути увагу на те, що явно впадає ввічі.
В даному разі застосовується не властивий для вітчизняної нормативно-правової системи та занадто широкий за змістом термін «публічно-правовий спір», що вимагало від розробників КАС його значно більшої конкретизації з метою недопущення можливого неоднозначного розуміння. Тим більше, що термін «публічно-правовий спір» використовується в КАС поряд зі словосполученням «спори з діалектично-правових відносин» (ч.2 ст.48 КАС), однак жодних ознак таких правовідносин та їх специфіки в Кодексі не наводиться [ 4].
Спираючись на поняття «справи адміністративної юрисдикції», неможливо однозначно відповісти на принципове запитання: чи можуть розглядатись за правилами КАС публічно-правові спори, в яких однією зі сторін виступає не «орган виконавчої влади» або його «посадова чи службова особа», а будь-який інший «орган державної влади» або, відповідно, його «посадова чи службова особа»? Адже, на противагу згаданому визначенню, в ч. 1 ст. 2 і в п. 7 ст. 3 КАС до кола обов’язкових учасників публічно-правових спорів віднесено, замість «органу виконавчої влади», саме «орган державної влади» та його «посадова чи службова особа».
Подібна колізійність заводить у безвихідь, наприклад, пошук можливостей оскарження до адміністративного суду рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури, їхніх посадових чи службових осіб або ж рішення посадових чи службових осіб або ж рішення загальних судів про накладення адміністративних стягнень.
В аналізованому понятті (“справи адміністративної юрисдикції”) цілком недоречно зафіксована така ознака суб’єкта владних повноважень, як здійснення ним «владних управлінських функцій». Проблемність тут полягає насамперед у тому, що ані в Конституції України, ані в інших актах законодавства не сформовано легальних підстав для загальновживаного тлумачення терміна «управлінські функції». Немає також і унормованого поняття «державне управління».
Більше того, важливо нагадати, що в сучасному законодавстві поряд з терміном «державне управління» широко вживається термін «державне регулювання», яким часто охоплюються функції, котрі в інших випадках віднесені до функцій державного управління. Проте в окремих законах функції державного управління відокремлені від функцій державного регулювання (наприклад, в законі України «Про телекомунікації») і цими функціями наділені відповідно різні органи, хоча всі вони належать до органів виконавчої влади.
Все це, природно унеможливлює чітке встановлення кола суб’єктів владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть оскаржуватись за правилами КАС. Зовсім невипадково, що рядом статей КАС його дія поширюється на справи, предмет яких жодним чином не пов’язаний з виконанням відповідними суб’єктами власне «управлінських функцій». Це, наприклад, спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (п.5 ч.1 ст.17) [5].
І нарешті, ще одне свідчення концептуальних прорахунків у визначенні «справи адміністративної юрисдикції». Саме спроба виокремити серед публічно-правових спорів ті, що підпадають під дію норм адміністративного права, через ознаку «управлінських функцій» суб’єкта владних повноважень означає, що КАС створено під тягарем старої доктрини галузі адміністративного права, що була сформована і панувала в колишній радянській науці.
Звертаючись до інших суттєвих вад аналізованого Кодексу, наведу лише декілька з них. Так, у відповідних статтях КАС, присвячених особливостям адміністративного судочинства в адміністративних судах першої інстанції, які б регулювали порядок визнання рішення суб’єкта владних повноважень неправомірним, протиправним, незаконним, недійсним чи нечинним, якщо це вимагається зацікавленою особою. При цьому звертає увагу на себе різниця між вказаними характеристиками акта, який може бути скасовано або змінено, оскільки маємо вказівку як на «протиправність рішення» (ч.2 ст.71), так і на «невизначеність рішення» (ч.3 ст.105) і «незаконність правового акта» (ч.8 ст.171).
Потрібно значно чіткіше визначитись у цьому питанні. Адже залишаються неврегульовані деякі важливі аспекти оскарження адміністративних актів. Зокрема, не з’ясовано, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо відповідним адміністративним органом не дотримано процедури його прийняття або з’ясовано обставини, які значно впливають на реалізацію громадянами своїх прав та свобод.
Насамкінець треба зауважити про доволі часті випадки недбалого використання у КАС загальновживаної правової термінології. Ось лише деякі випадки. У п.5 ст.3 КАС сформовано, що «адміністративний процес» - це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. В той же час гл.5 КАС має назву «Учасники адміністративного процесу» і серед цих учасників суди не згадуються. Хоча саме суд є одним з ключових учасників відносин, що складаються в процесі здійснення адміністративного судочинства [6].
Підсумовуючи наведений аналіз, слід зробити висновок, що існує, на нашу думку, очевидна необхідність невідкладного доопрацювання концептуальних положень чинного КАС з метою вироблення висновків і пропозицій щодо внесення до його змісту найближчим часом системних уточнень, які б ґрунтувалися на засадах оновленої вітчизняної адміністративно-правової доктрини.
Література:
1. Реакція на звернення громадян має бути бездоганною // Урядовий кур’єр. – 2005. – №74. - 21 квітня.
2. Авер’янов В.Б. українське адміністративне право на етапі реформування: питання нової доктрини // Українське право. – 2005. – №1. – С.185-200.
3. Адміністративне право України. Академічний курс. Підручник у двох томах. Том 1. загальна частина. / ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К..2004. – С.393-395; Том 2.Особлива частина. – К., 2005. – С.505-514.
4. Бакланов О.В. Щодо змін в адміністративному законодавстві // Право України. – 2003. - №9. – С.100-104.
5. Бородін І. Про сутність адміністративної юстиції // Право України. – 2000. - №2. – С.15-17.
6. Стефанюк В. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Право України. – 1999. – №7. – С. 5-6.
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
