ПІДСТАВИ ТА ФОРМИ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ
12.12.2009 12:21
Author: Романюк Ірина Юріївна, слухач магістратури Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка
[Administrative law. Administrative judicial law. Custom and tax law. Municipal law]
Значною подією в правовому житті українського суспільства було прийняття Верховною Радою у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), що має за мету утвердження принципу верховенства права та стало важливим кроком зі створення й запровадження спеціалізованої системи адміністративного правосуддя.
Проблематика захисту прокуратурою прав і законних інтересів громадян в адміністративному судочинстві є новою для вітчизняної юридичної науки і потребує спеціального дослідження, бо наукове осмислення цього питання має важливе практичне значення. Зазначеним проблемам присвячено праці багатьох учених, зокрема О. Анпілогова, І. Коліушка, О. Кузьменко, Р. Куйбіди, В. Лисака, І. Назарова, М. Руденка та ін. Серед іншого, сучасна українська юридична наука не вирішила питання підстав та форм участі прокурора в адміністративному судочинстві, а також визначення місця прокуратури в системі розподілу державної влади. Розгляд зазначених питань і є метою цієї роботи.
Перш за все, слід підкреслити, що завдання органів прокуратури і органів судової влади мають певні відмінності. Якщо суди мають завданням розгляд різноманітних адміністративних справ, то прокуратура – сприяння винесенню законних і обгрунтованих судових рішень.
Відповідно до п. 9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Як вважає О. Михайленко, функція “загального нагляду” є надбанням вітчизняної історії і як спеціальна цінність має залишитись у системі функцій прокуратури з можливим реформуванням [1, 35-36]. У межах продовження конституційно-правової реформи у законопроектах про внесення змін до Конституції України пропонується:
а) визначити прокуратуру як незалежний орган судової влади;
б) виключити функцію “загального нагляду”;
в) об’єднати функції, передбачені п.п. 2, 5 ст. 121 Конституції України, та викласти їх як захист державних і суспільних інтересів, прав людини та громадянина, а також представництво їх інтересів в суді у випадках, передбачених законом.
Дослідники виділяють чотири моделі органів прокуратури, виходячи з того місця, котре вона займає у системі розподілу державної влади країни:
а) прокуратура, що входить до Міністерства юстиції (при цьому вона може діяти при судах);
б) прокуратура повністю включена до складу судової гілки влади з певною адміністративною автономією;
в) незалежна прокуратура, що не входить у жодну з гілок державної влади, підзвітна парламенту та (або) Президентові країни;
г) прокуратура або її аналог відсутня взагалі [2, 86].
Водночас положення КАС визначають нові завдання перед органами правосуддя й прокуратури у забезпеченні прав і законних інтересів людини та громадянина. Згідно з положеннями глави 5 КАС прокурор є особою, яка бере участь у справі. О. Константий вважає, що цим практично вичерпується законодавче визначення статусу зазначеного учасника процедур адміністративної юстиції в Україні [3, 26], з чим доцільно погодитись.
Склад осіб, які беруть участь у справі, визначено ст. 47 КАС (сторони, треті особи, представники сторін і третіх осіб). Отже, прокурор законодавчо не віднесений до окремої групи осіб, які беруть участь у справі. Е. Демський визначає прокурора як “особу, якій законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб в адміністративних судах” [4, 97].
Так, ч. 2 ст. 60 КАС встановлює, що прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу [5, 175]. Стефанюк В.С. вважає, що представництво в судовому адміністративному процесі – це процесуальна діяльність особи, спрямована на захист суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів іншої особи, яка бере участь у справі, державних і громадських інтересів, а також сприяння адміністративному суду в з’ясуванні об’єктивної істини у справі, постановленні законного і обгрунтованого рішення [6, 15]. Аналіз чинного законодавства дозволяє виділити наступні найбільш характерні ознаки прокурорського представництва: здійснення представництва від імені держави; чітке окреслення в законі підстав представництва; здійснення представництва на різних стадіях процесу та у різних справах; особливий характер повноважень, наданих прокурору [7, 15].
Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. [8, 92-94]. Підтримуючи в адміністративному суді заявлені позовні вимоги, прокурор є рівноправною стороною адміністративного процесу. Проте він не перестає бути представником органу, який здійснює нагляд за дотриманням Конституції і законів України, оскільки останній є одним з головних напрямів діяльності органів прокуратури в Україні.
На думку М. Руденко, найважливішою передумовою реалізації представницької функції прокуратури в межах адміністративного процесу виступає формування системи адміністративних судів, становлення в Україні інституту адміністративної юстиції. [9, 140] Деякі вчені зазначають, що підставами представництва в суді інтересів громадянина є неспроможність громадянина через фізичний, матеріальний стан чи похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Підставами представництва інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою [10, 93].
Вважаємо, цю норму закону (ч. 2 ст. 60 КАС) необхідно розуміти так, що вона надає прокурору загальну (безвідносну) можливість звернутись до адміністративного суду для захисту прав і свобод будь-якого громадянина, якщо в процесі нагляду він установить факт порушення органами публічного управління прав, свобод і законних інтересів громадян та інтересів держави, що є головною підставою участі прокурора в адміністративному судочинстві. Однак вступ прокурора в адміністративний процес на будь-якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, котра розглядається адміністративим судом першої інстанції, на етапі судових дебатів. Тому, на наш погляд, прокурор вправі вступити в адміністративну справу шляхом подання адміністративного позову, оскарження судового рішення, подання скарги про перегляд справи за винятковими чи нововиявленими обставинами.
Загалом, запроваджений КАС порядок захисту прав та інтересів громадян в адміністративних судах, визначення чисельних форм участі прокурора в судочинстві можна розглядати як засіб утвердження й забезпечення верховенства права, зміцнення законності та правопорядку в Україні.
Так, з урахуванням положень ч. 1 та 2 ст. 60, ч. 4 ст. 61 КАС вважаємо, що формами участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав і свобод людини в публічно-владних правовідносинах є наступні:
1) звернення до адміністративного суду з відповідним адміністративним позовом;
2) участь у розгляді місцевим або окружним адміністративним судом адміністративної справи за позовом прокурора з метою захисту прав і законних інтересів особи;
3) подання апеляційної заяви та скарги на рішення місцевого адміністративного чи окружного суду, в тому числі в справах, у яких прокурор не брав участі;
4) участь у розгляді адміністративної справи апеляційним адміністративним судом;
5) касаційне оскарження рішень адміністративного суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, судових рішень апеляційної інстанції;
6) участь у розгляді касаційної скарги в судовому засіданні у Вищому адміністративному суді України;
7) подання скарги про перегляд судового рішення адміністративного суду після його перегляду в касаційному порядку і рішення адміністративного суду касаційної інстанції за винятковими обставинами та участь у розгляді цієї скарги Судовою палатою з адміністративних справ Верховного суду України;
8) подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, яке набрало законної сили, і участь у судовому засіданні відповідного адміністративного суду з розгляду цієї справи;
9) ініціювання питання і забезпечення в межах, установлених законодавством, примусового виконання рішень адміністративних судів у справах, в яких прокурор брав участь з метою захисту прав і свобод громадян у публічно-владній сфері.
На наш погляд, при наділенні прокурорів функцією представництва прав і законних інтересів людини та громадянина необхідно забезпечити відповідний захист працівників прокуратури від незаконного втручання в їх діяльність інших органів державної влади. Доцільно залишити прокуратуру незалежною інституцією, котра не входить до жодної з гілок державної влади й внести відповідні зміни до Закону України “Про прокуратуру”.
Вважаємо, що зазначені пропозиції певною мірою сприятимуть й вирішенню більшості дискусійних питань щодо участі прокурорів в адміністративному судочинстві.
Література:
1. Михайленко, О.Р. Проблеми функцій у системі органів прокуратури України [Текст] / О.Р. Михайленко // Вісник Академії прокуратури України. – 2006. – № 1. – С. 33-37.
2. Назаров, І. Прокуратура України на шляху до європейських стандартів [Текст] / І. Назаров // Право України. - 2007. - № 2. – С. 85-88.
3. Константий, О. Щодо питання статусу прокурора в адміністративному судовому процесі [Текст] / О. Константий // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 7. – С. 26-30.
4. Демський, Е.Ф. Адміністративне процесуальне право України [Текст]: навч. посіб. / Е.Ф. Демський. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 496 с.
5. Кодекс адміністративного судочинства України [Текст]: науково-практичний коментар / за заг. ред. С.В. Ківалова, О.М. Пасенюка, О.І. Харитонової. – К.: Правова єдність, 2009. – 656 с.
6. Стефанюк , В.С. Судовий адміністративний процес [Текст]: монографія / В.С. Стефанюк / АпрН України, Інститут приватного права і підприємництва. – К.: Консум, 2003. – 464 с.
7. Марочкін, І. Прокурорське представництво: суть та проблеми удосконалення [Текст] / І. Марочкін, Г. Гаврюшенко // Вісник прокуратури. – 2007. - № 4 (70) квітень. – С. 14-19.
8. Руденко, М. Представництво прокурора в адміністративному судочинстві: новий напрям прокурорської діяльності [Текст] / М. Руденко // Вісник прокуратури. – 2007. - № 4 (70) квітень. – С. 89-96.
9. Руденко, М. Обсяг та межі повноважень прокурора в адміністративному судочинстві: деякі теоретичні і практичні аспекти [Текст] / М. Руденко // Право України. – 2008. - № 10. – С. 139-144.
10. Основи адміністративного судочинства в Україні [Текст]: Навчальний посібник / О.П. Рябченко, В.І. Бутенко, М.М. Ясинюк, Л.Г. Лічман, С.О. Погрібний. – Суми: Видавництво “МакДен”, 2008. – 200 с.
e-mail: romanuk21@ukr.net
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
