Промульгація як дія, що надає закону загальнообов’язкової сили, згідно українського законодавства, відноситься до конституційних повноважень глави держави. Попри те, що це повноваження не є дискреційним, адже «частина четверта статті 94 Конституції України передбачає альтернативну процедуру набрання законом чинності у разі, коли Президент України не підписав і офіційно не оприлюднив його після повторного розгляду і прийняття Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу» [1], практика державного управління, суб’єктом якої є глава держави, в умовах воєнного стану засвідчила наявність правової прогалини, яка матиме неоднозначні наслідки для забезпечення національної безпеки.
Конституційний суд України у своєму рішенні від 25 лютого 2009 року № 5-рп/2009 зазначив, що «лише Президент України наділений конституцiйними повноваженнями здійснювати керівництво» у сферах національної безпеки і оборони держави і що «реалізовуючи ці конституційні повноваження, він повинен вживати заходiв для пiдвищення бойової та мобiлiзацiйної готовностi, боєздатностi Збройних Сил України, iнших вiйськових формувань i підготовки їх до оборони України, захисту її суверенiтету, територiальної цiлiсностi i недоторканності…» [2].
Серед цих повноважень – повноваження Президента України на проведення мобілізації, у т.ч. для доукомплектування ЗСУ під час воєнного стану. Про деякі особливості реалізації цих повноважень чинним главою української держави говорить десятимісячне зволікання Президентом України з підписанням і оприлюдненням Закону № 3127 «Про внесення змін до Закону України "Про військовий обов’язок і військову службу"».
Закон № 3127 змінював цифри і слова "27-річного віку" цифрами і словами "25-річного віку" в Законі України "Про військовий обов’язок і військову службу". Мова йшла не просто про цифри і слова: знижувався вік, коли з категорії призовників особа переходила до категорії військовозобов’язаних: «Стаття 18-1 ч. 3. Під час дії воєнного стану призовні комісії утворюються для розгляду питань щодо: організації та проведення медичного огляду осіб, які перебувають на військовому обліку призовників та досягли 25-річного віку, взяття їх на військовий облік військовозобов’язаних або виключення з військового обліку» [3].
Закон № 3127 був прийнятий Верховною Радою України 30 травня 2023 року, підписано Головою ВРУ 5 червня 2023 року і того ж дня направлено на підпис Президенту України. Але підписаний главою держави цей закон був вже у наступному році: 2 квітня 2024 року. Тобто через 10 місяців замість 15 днів, які відведено главі держави ст.94 Конституції України на цю процедуру.
Попри те, що ст.94 передбачено, що «У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений» [4], до 2.04.2024 закон не було підписано, не було офіційно оприлюднено, отже, чинності він до 2.04.2024 не набрав.
При цьому Президент України В. Зеленський не накладав на закон вето, не направляв на повторний розгляд ВРУ.
Серед конституцій держав-членів ЄС, держав-членів НАТО ситуація, подібна до ситуації із законом №3127 нормативно регулюється в конституціях США, Албанії, Литви, Португалії і Фінляндії.
Так у Конституції США (ст.1 розділ 7) сказано: «Якщо будь-який законопроект не буде повернено Президентом протягом десяти днів (за винятком неділі) після того, як він був представлений йому, це буде Законом, таким же чином, якби він його підписав, якщо тільки Конгрес своєю перервою не завадить його поверненню, у такому випадку це не буде законом» [5]. (Тобто якщо відведений на підписання десятиденний термін спливає тоді, коли Конгрес пішов на канікули і при цьому Президент закон не підписав).
Схожий підхід зафіксовано в Конституції Албанії (ст. 84 ч. 2): Закон вважається оприлюдненим, якщо Президент Республіки не користується правами, передбаченими частиною першою цієї статті або частиною першою статті 85. (Тобто і не повертає до парламенту і не підписує протягом 20 днів, адже згідно ст. 84 ч. 1: «Президент Республіки промульгує схвалений закон протягом 20 днів від його представлення»; а згідно ст. 85 ч. 1: «Президент Республіки має право повернути закон на перегляд лише один раз») [6].
Зворотне за характером рішення у разі непідписання – неповернення до парламенту Президентом передбачено Конституцією Фінляндії: закон відправляється на повторний розгляд. Але у разі його повторного схвалення – підписання Президентом не потрібне: закон оприлюднюється без попереднього підписання главою держави: «Якщо Президент не повернув закон для повторного розгляду парламентом та не підписав його у встановлений строк (три місяці – С.П.), закон повторно розглядається парламентом. Якщо останній повторно схвалить закон більшістю голосів присутніх членів парламенту – він підлягає опублікуванню без попереднього підписання Президентом, якщо ні – закон вважається скасованим» (ст. 78) [7] .
Згідно ст. 137 Конституції Португалії: «Відсутність оприлюднення або підпису Президентом Республіки будь-якого з актів, передбачених у п. b) статті 134º, тягне за собою його юридичну відсутність (нікчемність)» [8].
(Ст. 134: Президент Республіки відповідає за виконання своїх дій:
b) проголошує та публікує закони, декрети-закони та нормативні постанови, підписує резолюції Зборів Республіки, які затверджують міжнародні угоди та інші урядові декрети [8]).
Чітко прописана процедура вирішення такої ситуації в конституції Литви (ст. 71): «Президент Республіки не пізніше ніж у десятиденний строк після вручення закону або підписує та офіційно обнародує прийнятий Сеймом закон, або повертає його до Сейму з відповідною мотивацією для повторного розгляду.
Якщо у зазначений строк прийнятий Сеймом закон Президент Республіки не повертає і не підписує, такий закон набуває чинності після підписання та офіційного обнародування його Головою Сейму.
Прийнятий шляхом референдуму закон чи інший акт не пізніше ніж упродовж 5 днів повинен бути підписаний і офіційно обнародуваний Президентом Республіки.
Якщо у зазначений строк такий закон Президент Республіки не підписує і не обнародує, закон набуває чинності після його підписання та офіційного обнародування Головою Сейму» [9].
В Основному Законі України подібна процедура передбачена лише у разі подолання парламентом президентського вето.
Так у ч. 4. ст. 94. Конституції України сказано: «Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом» [4].
У тій же статті 94, як вже зазначалось, йдеться і про такий варіант: «У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений» (ч. 3 ст. 94) [4].
Але, реального механізму не прописано: ким саме має підписаний і офіційно оприлюднений.
Попри те, що думки про необхідність нормативного вирішення подібної ситуації висловлювались вже давно ([10, с. 25]), кроків щодо внесення відповідних змін до Конституції України так і не відбулося. Це зумовило і казус із підписанням закону №3127 із майже десятимісячним відтермінуванням набуття ним чинності та, відповідно, можливості впливу на суспільні відносини, що в умовах відбиття Україною широкомасштабної російської агресії можна вважати шкідливим для доукомплектування Збройних Сил України, отже, для забезпечення національної безпеки і оборони.
Очевидно, ситуація правової невизначеності не може зберігатися й надалі. Вважаємо, що законодавець має визначитися, якою має бути зміна (або доповнення) ч. 3 ст. 94 Конституції України. Або не підписаний вчасно і, водночас, не повернутий до ВРУ главою держави закон автоматично повертається на повторний розгляд до Верховної Ради України або цей закон невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. Ці зміни мають бути внесені невідкладно після скасування/припинення воєнного стану. Подальша юридична невизначеність у питанні промульгації, як показує державно-управлінська практика, є категорично неприйнятною.
Література:
1. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України“ від 10 вересня 2009 року № 20-рп/2009. Конституційний суд України. Офіційний веб-сайт. Каталог юридичних позицій Конституційного Суду України (за рішеннями, висновками). URL: https://ccu.gov.ua/storinka-knygy/5224-promulgaciya-zakoniv (дата звернення 12.11.2024).
2. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України „Про деякі питання здійснення керівництва у сферах національної безпеки i оборони“ від 25 лютого 2009 року № 5-рп/2009. Конституційний суд України. Офіційний веб-сайт. Каталог юридичних позицій Конституційного Суду України (за рішеннями, висновками). URL: https://ccu.gov.ua/storinka-knygy/5224-promulgaciya-zakoniv (дата звернення 12.11.2024).
3. Про внесення змін до Закону України "Про військовий обов’язок і військову службу". Закон України № 3127 від 30 травня 2023 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3127-20#Text (дата звернення 12.11.2024).
4. Конституція України. (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141) URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення 12.11.2024).
5. The United States Constitution. URL: https://constitutioncenter.org/the-constitution/full-text). (дата звернення 10.08.2024).
6. Constitution of the Republic of Albania 1998 (rev.2016). Режим доступу: URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Albania_2016 (дата звернення 10.08.2024).
7. The Constitution of Finland. URL: https://finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf (дата звернення 10.08.2024).
8. Constitution of the Portuguese Republic. Seventh Revision [2005]. URL: https://www.parlamento.pt/sites/EN/Parliament/Documents/Constitution7th.pdf (дата звернення 10.08.2024).
9. Конституція Литовської Республіки. URL: http://lib.rada.gov.ua/static/LIBRARY/catalog/law/lit_konst1.htm (дата звернення 10.08.2024).
10. Ковріженко Д. С. Інститут вето: зарубіжний досвід, національне законодавство і практика, пропозиції. – Лабораторія законодавчих ініціатив, – м. Київ, 2009 – Парламент, №5, – с. 3-45.
____________________
Науковий керівник: Ситник Григорій Петрович, доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України, Навчально-науковий інститут публічного управління та державної служби Київського національного університету імені Тараса Шевченка
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
